【摘要】在土地和房屋产权多元化且得到严格保护的背景下，都市中心区的更新问题成为国际性的城市治理难题。台湾的都市更新也面临着产权多元化带来的巨大挑战，主要表现为更新基地内产权业主多元化且其权益诉求难以协调。为此台湾经过多年探索，发展演进出了权利变换制度，力图以灵活的权益分配方式解决上述难题。本文结合实地考察与专业谈，对台湾权利变换制度的实施背景、演进历程、操作方式、实施特色等进行了分析，解读了其实施成效并与大陆城市进行比较，指出权利变换制度对于解决产权多元化背景下的都市更新具有重要的借鉴意义，可供大陆相关城市参考。
在土地和房屋产权多元化并且得到严格保护的背景下，都市中心区的更新问题成为国际性的城市治理难题。目前，我国大陆城市在老旧城区更新改造过程中也遭遇了权益分配的挑战。由于城市更新蕴藏着巨大的经济利益，政府、开发商、居民三者如何分割增值利益“蛋糕”，直接影响社会稳定。以往政府或开发商全盘主导、强制征收的更新方式忽视了广大居民对于自身权利的诉求，片面推行“产光地净”的改造方式，造成了众多严峻的社会后果。例如极易引发因拆迁等极端事件所导致的社会风险，从重庆“最牛钉子户”到“南京被拆迁户因纠纷点火自焚”，再到“北京被拆迁户联名提起万人行政诉讼”事件，城市更新已经成为政府、开发商、被拆迁居民以及社会公众都牵涉其中，公共利益、个人利益和政治利益交织在一起的矛盾冲突集中点。海峡对岸的台湾地区在50多年的快速都市更新过程中，也面临着由产权多元化现状带来的巨大挑战。针对这些问题，台湾颁布了一系列富于变革色彩的法规和政策，促进多元利益主体协作的法治化和机制化，使公共治理的理念和公私合作以及权利变换等灵活的政策工具在市场环境中有效地结合起来，使社会经济在转型期间实现了总体平稳和谐的发展，所形成的都市治理模式值得借鉴。本文所探讨的权利变换制度就是由台湾自外引进并进行了本土化改造的权益分配方式。它起源于日本1969年制定的《都市再开发法》，其中赋予政府部门、民间团体或再开发公司在再开发区域内进行权利变换的权限。1998年台湾颁布了《都市更新条例》，正式引入权利变换制度。近年来已有不少学者对台湾权利变换制度及其影响进行了研究，较具代表性的成果包括：杨松龄、边泰明、丁致成等分别探讨了如何以权利变换方式充分发挥都市土地的“立体空间价值”，以及如何构建权利变换中的估价制度与权利价值分配计算方法等基础性制度。任洪涛和黄锡生、项珍、黄小虎、于凤瑞等则分别分析了权利变换制度在房屋征收与补偿、市地重划以及城中村改造等不同领域的制度表现或启示。更重要的思考则来自于产权层面。根据产权经济学的观点，事物的产权实际上可以被视为一组“权利束”，由不同的产权权利所构成。正如科斯在其经典论文中指出的那样，当交易成本为正的时候，产权结构将对经济效率产生重大影响。格罗斯曼和哈特及摩尔等也指出，通过所有权和剩余索取权的适当配置，可以实现产权结构对于总剩余的最大化效益。因此，权利变换制度实质上就是对混杂产权状况的重新整合与再分配，以实现社会整体效益的提升。正是基于这一认识，杨友仁、钟中信从产权结构的视角审视了权利变换制度在实务操作上的问题与影响，指出需要有一个稳定的产权结构与“宪政”相符的制度镶嵌，并说明健康的权利变换制度应当为实施者与权利人构建一致的利益目标。杨松龄等则进一步指出台湾权利变换制度的关键在于产权的分离，可以通过对控制权和剩余索取权的新型界定，激励实施者和土地权利人之间的合作。可见，基于产权配置方式的研究已成为观察台湾权利变换制度更具解析力度的一个视角。然而，目前从产权配置的公平性和效率性出发，较为全面透视台湾该制度运行背景和具体成效并结合大陆情况进行比较的研究尚不多见。为此本研究通过实地走访、专家访谈和案例研究相结合的方式，力图弥补上述方面的缺憾，围绕各种利益群体所拥有产权权益的重组、整合、让渡与索取收益过程进行较为深入的剖析，以期能够为大陆城市提供有益的启示。都市更新中土地产权的状况直接决定着都市更新的协调难度及成本。台湾都市土地的产权主要呈现如下特征。第一，高密度集中，更新需求强烈。台湾岛的地貌呈现中部大片山地隆起，两侧边缘平缓的态势，因此非常缺少平原和耕地，可建设用地非常有限。据统计，台湾地区总面积共363.2万h㎡，其中可用于开展都市计划的用地为46.8万h㎡，仅占总面积的12.8%。就在这12.8%的土地上却集中分布着台湾地区78.4%的人口。不仅如此，在这有限的土地上，住宅区用地又仅占13.6%，因此居住用地相当狭促，客观上造成了住宅初始的开发强度较高【参见台湾地区“行政院”主计处“国情”统计通报http://www.stat.gov.tw/public/Attachment/412315464171.doc】。大量人口聚集在有限的土地上，势必会产生大量的居住需求。而台湾地区早期兴建的居住区住宅老旧问题已到了十分严重的地步。据统计，到2015年底全台房屋税籍住宅数 量共有833万套，平均屋龄高达28.3年；屋龄介于20~40年的住宅有416万套，占住宅总量的50.0%；屋龄超过40年的住宅共有145万套，占住宅总量的17.5%。也就是说台 湾地区屋龄超过20年的税籍住宅数量有561万户，占比高达67.5%。同时台湾地区住宅的老旧现象正在逐年加剧，平均居住面积仅40㎡左右，更新需求十分强烈【参见台湾地区“内政部”统计处内政统计通报105年第16周http://www.moi.gov.tw/stat/news_content.aspx?sn=10499】。第二，以私有土地产权为主体。台湾的土地分属于政府和私人，其中公有地是指政府部门所拥有的土地，可分为三类，即国有、直辖市（县或市）有以及乡（镇或市）有。除以上三种类型之外都是私有地。若更新地区内的土地权属以公有地为主则更新的阻力较小，以私有地为主则更新的阻力较大。根据已核定完成的公私有土地统计结果，台湾地区公有地和私有地占比分别是15%和85%，绝大多数的土地都是居民私有。由此产生的现象是“畸零地”很多，所有权关系非常复杂——在一栋多层建筑中，可能会有多达几十甚至上百个土地与房屋所有权人，对都市更新的推动造成了很大的障碍。第三，土地权利人拥有绝对处置权。台湾地区法律规定，合法拥有建筑物的权利人也同时拥有了土地的所有权，即土地产权具有房地合一性；同时私有土地所有权人拥有对土地产权的绝对处置权，可以对产权的各项权能进行谈判和交易。这些都决定了台湾都市更新中产权重新分配的协商工作具有很高的难度。为此，台湾都市更新在产权多元化语境下所面临的主要难题就是如何在更新权益的分配方案中平衡各方权益，提升居民让渡权利予开发部门的意愿。本团队在当地访谈时了解到，由于台湾私有产权保护意识的强大，都市更新从原先法律上明文规定的多数人同意即可实施，演变为实践中的全体同意（100%的产权人）方可实施。这种状况的出现，实质上造成了都市更新的举步维艰——很多项目需要经历10余年甚至更长的时间方可能取得所有产权人的一致授权，开发的时间成本和资金成本都急剧增加。为此，台湾迫切需要通过具有广泛认同基础的制度设计，来重组和调整产权权利的配置方式，以获取产权人的自愿参与和积极配合。台湾地区在都市更新的数十年历程中，一直在探索合适的权益分配制度。期间，台湾都市更新也经历了从政府一元主导，转向鼓励民间参与办理，再转向公私多元主体共同协作的新阶段。与此历程相匹配的是权益分配方式从政府的高度垄断，转向与民间进行协议合建，再到实行目前的权利变换制度。可以看出，这一漫长探索的历程体现出政府在都市治理理念上的重大转变过程，值得大陆城市借鉴以减少自行摸索的成本。在台湾居住区更新的起步阶段，政府采用的是一元主导模式，由其全权负责更新项目。政府利用行政公权力通过征收的方式获取更新基地内居民的土地及房屋，原土地权利人及建筑物权利人领取现金补偿地价之后，搬离原来的居住地。重要的是，搬离的居民虽能够获得现金补偿，但是当时政府会依照《平均地权条例》第10条对居民的土地价值进行评估，土地价值的评估标准以政府部门的公告现值为基准，公告现值常低于市价，因此居民所得到的补偿其实往往低于居民所拥有的土地及建筑物的实际价值。在此背景下，1960年代台湾出现了引起巨大社会反响的“康乐里”事件。康乐里原是一个吸引台湾其他地区移民，由简陋棚寨搭建的聚居区。台北市政府在整治城市居住环境的过程中，把这个被视为城市毒瘤的社区规划为城市公园，但是由于多年未解决住户争议、拆迁补偿以及拆迁后安置问题，公园计划一直未能实施。后来因政府强拆，在康乐里居民到市议会抗议无效后，台大城乡所联同100多个知名人士及民间机构签名发起“反对政府推土机运动”，引起了巨大的社会影响。可以看出，通过征收的方式获取更新基地内居民的土地及建筑物，是一项垄断式获取居民私有财产的行为，是对原土地权利人及建筑物权利人自由私权的干预。其中搬离的居民搬出原来的地区，难以参与更新后的房地分配。虽然政府赋予了原居民对更新后房地的优先购买权，但是更新地区内的居民多为中低收入者，更新完成后更新区的地价高、成本高，使得更新完成后新建筑物的价位升高，实际上更新基地内的原居民，尤其是中低收入者无法负担购买新建物的费用而无法搬回。更新后真正的受惠者，实际上是非原住户的高收入者。据统计，更新完成后仅有15%的居民能够重回更新区内生活，而其余85%的居民则被迫迁离。因此台湾早期的征收制度从本质上看并不是一项有效的权益分配制度。协议合建系开发商通过与居民私下签订协议的方式，确定更新实施前后的利益分配问题。通常情况下分配的规则是，由开发商先判断出更新前居民拥有的房地价值，在更新完成后分配给居民高于该价值一定额度的房地，剩余的房地价值则归开发商所有。协议合建制度的问题主要是：首先，居民获得的价值是固定价值，剩余价值全部归开发商所有，因此这种分配制度并不公平。其次，在分配程序上协议合建制度也不够公开透明。虽在协议中居民可获得高于原价值一定额度的房地，但是所获得额度取决于双方的谈判能力。由于协商以及分配的过程均没有正规公开的流程，也没有相关的准则或者规范可以遵守，且全程没有政府的监督和审议，因此完全是居民与开发商私下的谈判和交易过程。权利变换制度是1998年台湾地区的都市更新专项法规《都市更新条例》所规定的权益分配制度。台湾《都市更新条例》总则第三条中将其定义为：“更新单元内重建区段之土地所有权人、合法建筑所有权人、他项权利人或实施者，提供土地、建筑物、他项权利或资金，参与或实施都市更新事业，于都市更新事业计划实施完成后，按其更新前权利价值及提供资金比例，分配更新后建筑物及土地之应有部分或权利金。”【参见台湾《都市更新条例》总则第3条（1998-11-11）】由于 其实现了对多元产权的有效整合与再分配、分配规则公平合理而成为近些年来台湾地区最常采用的权益分配制度。权利变换的宗旨是等比例转换，即按更新中相关主体的贡献比例来确定更新后的房地分配比例（图1）。假设更新前居民所提供的房地价值为600万元，开发商投入的资金为400万元，则更新前总价值为10000万元，居民占比60%，开发商占比40%。假设更新后的总价值为20000万元，则依照等比例转换的分配原则，在更新完成之后居民可分得20000万元的60%，即1200万元；而开发商可分得20000万元中的40%，即8000万元。由此可见等比例转换的固定分配规则，使得这种权益分配规则相对公平。
图1 权利变换制度的权益分配模式
（1）确定参与分配的主体在权利变换环节可以将居民分为两类：第一类是参与分配更新后房地的主体，称为“参与分配主体”；第二类是领取现金而不参与分配更新后房地的主体。这类主体不参与房地分配的原因有两个：一是主体自身不愿参与分配；二是居民所拥有的权利价值达不到最小分配单元。最小分配单元指的是为了维持合理的居住水准而对更新后所建造的建筑物最小面积所作的限定，在台湾地区各城市的更新自治条例中有明确规定。不参与分配的居民主体，开发商会向其发放补偿金。在确定了哪些主体参与分配之后，再分别计算其拥有的价值比例。在确定了参与分配的居民主体之后，就要将各主体所拥有的权利价值化。居民持有土地及房屋资源，开发商持有资金资源，将各主体所持资源价值化之后计算各主体所持价值占总价值的比例，该比例即成为权利变换的依据。参与分配的居民主体又包含三种权利人，分别是只持有土地的土地所有权人、只拥有房屋的建筑物所有权人和既拥有土地又拥有房屋的权利人。在土地私有的台湾地区，通常情况下土地所有权人也是房屋所有权人。进行权利变换之前需要将各权利人所拥有的权利价值化，进而计算各主体的价值比例。该价值比例将作为更新后分配房地的依据（图2）。参与分配的各主体，无论是土地所有权人、建筑物所有权人、房地所有权人还是作为资金提供者的开发商，在完成更新后将依照各自的价值比例变为持分不同的房地所有权人。由此可见经过权利变换可以将更新前复杂的产权关系整合，使产权关系单纯化（图3）。
图2 参与分配的主体权利价值化示意图
图3 参与分配的各主体权利变换前后示意图
更新完成之后居民及开发商能够分得多少价值，取决于更新后的总价值减去共同负担的费用。所谓共同负担，是由居民和开发商共同承担的费用，指的是更新项目从开始到完成的一切资金费用，通常情况下包括兴建公共设施费用、工程费用、权利变换费用以及管理费用。假设参与该更新项目的主体有居民甲、乙、丙三人和开发商丁。居民甲是土地及建筑物权利人，拥有房屋100㎡、拥有土地100㎡。居民乙是土地权利人，拥有土地200㎡。居民丙是建筑物权利人，拥有房屋100㎡。开发商在更新前 共投入资金2000万。按照上述程序，则权利变换需经以下程序。首先将各主体权利价值化。假设更新前建筑物市价为5万元/㎡，更新前土地市价为10万元/㎡。则甲所拥有权利折合为100×5+100×10=1500万元，乙为200×10=2000万元，丙为100×5=500万元。其次可计算出更新前各自权利的总价值为1500（甲）+2000（乙）+500（丙）+2000（开发商丁）=6000万元。由此可以计算出更新前各主体价值比例为：甲占有1500÷6000=25%，乙占有2000÷6000=33%，丙占有500÷6000=8.3%，丁占有2000÷6000=33%。假设更新后各主体可分配的总价值为15000万元，该更新项目共同负担的费用为3000万元，则更新后各主体可分配到的价值为：甲得到25%×（15000-3000）=3000万元，乙得到33%×（15000-3000）=4000万元，丙得到8.3%×（15000-3000）=1000万元，丁得到33%×（15000-3000）=4000万元。更新完成之后，原先多元化的产权得到整合，甲乙丙丁 均成为新的房屋所有权人以及土地所有权人（图4）。
图4 权利变换前后示意图
权利变换制度与以往等价值转换方式的一个关键性区别在于，它是一种等价值比例转换的权益分配制度。等价值转换指的是以同等价值作为交换，在更新完成之后居民取得与原土地及建筑物价值相当的土地及建筑物产权。但是这种等价值分配规则对于双方来说并不公平。其不公平性首先表现在无法做到利益共享，假如项目在更新完成之后有较大的利益增值，居民只能分配到与更新前价值相当的房地，剩下的增值利益则全部归开发商所有。其次，该分配规则无法做到风险共担，倘若更新后的总价值不及更新之前，居民能获得同更新前等价值的房地，亏损则需要全部由开发商承担。权利变换制度的等价值比例转换规则跟等价值转换的分配规则不同，是一种利益共享、风险共担的分配规则。所谓的等比例价值转换，指的是更新前各主体所拥有的价值在总价值中的比例，即为各主体在更新完成之后的总价值中所可以取回的比例。因此无论更新之后的总价值增加或者减少，各主体都需按照各自在其中的占比共同分享利益并承担风险。而且权利变换制度采用的是立体分配方式，即实施者在权利变换计划书中写明权利人应分配的建筑物及基地的比例，按照此方式进行立体分配，区别于以往的平面分配方式。另外，若非上述当事人，仅提供资金协助办理都市更新事业者也可被纳入权利变换计划参与分配。正是由于等比例转换的这种特性，使其能够成为相对公平的权益分配制度。由于实现权利价值等比例转换的基础是各主体权利的价值化，土地价值及建筑物的估价会直接影响到更新后利益的分配，因此对权利价值的合理评估是等价值比例转换的关键。在台湾地区，将权利价值化的评估工具是不动产估价制度。严格且专业的不动产估价制度是实现各主体权益公平分配的保证。权利变换的估价是“由不动产估价师查估土地所有权人及权利变换关系人参与都市更新的权利价值，计算各土地所有权人及权利变换关系人更新前土地权利价值的比例，并按该比例分摊更新的相关成本（权利变换中称作共同负担）、分配更新后建筑物及其土地应有部分之价值”。在进行不动产估价时，估价机构需要提交估价报告书，其中需包含更新前各宗土地的权利价值以及更新前各主体的权利价值比例等内容。进行权利变换时，《权利变换法》第6条规定，需由实施者委托3家以上的不动产估价机构去评估各主体所拥有的价值，以保证估价的合理性。当3家的估价结果相差20%之内，则可由实施者协调各权利人选定其中一家的估价结果，一般选择评估更新后总价值最高者、差额价值最小者或估价最严谨者。当3家的估价结果相差20%以上，则需要请求更新基地所在城市的不动产估价师工会协调，必要时还需指定其他的不动产估价师进行重新估价后再进行协调。权利变换制度将实施者及权利变换者以相关权利人为推动主体，政府主管机关主要进行计划审核及监督。权利人主要有以下权利和义务。一是具有提供土地并参与其他实施者主持的都市更新事业或者自主组织更新团体实施更新的权利；二是具有参与分配更新后土地、建筑物以及表达分配位置意愿及参加公听会的权利；三是请求补偿的权利【参见台湾《权利变换实施办法》第5条（2006-03-03）】。与土地相关的各项权利如租赁权、地役权等，如因更新事业致使权利受到损害，可请求补偿。另外，土地所有权人还享有一定的利益保障。不愿参与更新或未满足更新分配最小单元的所有权人还可得到相应的补偿；同时还享有税收减免、建筑容积率奖励等权利【参见台湾《都市更新条例》第31、46条（1998-11-11）和《都市更新条例施行细则》第21-23条（1999-05-21）】。其次，权利变换关系人作为权利变换的主动参与者，也享有参加公听会、表达分配意愿的权利【参见台湾《都市更新条例施行细则》第6条（1999-05-21）】。其中，合法建筑物所有权人也可提供建筑并参与权利变换计划或与土地所有权人自行组织更新团体，实施该地区更新事业【参见台湾《都市更新条例》第10条（1998-11-11）】。实施者可在拟定权利变换计划之前与土地所有权人协商处理地上权、永佃权及耕地三七五租约等权利，同时也享有税收减免等政策。再次，他项权利人也享有参加公听会的权利。其他权利除自行协议消灭外，还可由实施者列册送审，在更新后由实施者按其权利价值给予补偿。总之，各权利人在整个权利变换过程中是作为主动参与者来执行自己的权利和义务的（图5）。城市更新权利人虽然是执行主体，但不被动接受更新结果。他们通过民意征集和反馈表达自己的意见，通过协商的方式争取自己的相关权利。
图5 权利变换程序
权利变换制度的相对公平性和透明性，使其成为目前台 湾地区最为广泛的权益分配制度。从宏观上看，2014年台北市共核定了26个重建型更新项目，其中采取权利变换的有19个，占比为73%；而2015年这些数据分别上升为34个、26个，以及76.5%。从微观上看，台湾的老旧居住区常面临产权细碎复杂难以整合的局面，利用权利变换制度可以将原本复杂的产权关系单纯化。单纯化的途径主要是：（1）如更新前基地内权利价值较小的权利人，因达不到最小分配面积单元可以选择领取补偿金，不参与更新分配；（2）在分配的过程中，原本由房地权利人、土地权利人、建筑物权利人交织组成的权利人主体，在更新完成之后将全部变成房地权利人。以台北市某项目为例。该项目位于台北市健康路与宝清街口，南侧为一条只有2m宽的窄巷，巷内杂乱，卫生安全堪忧。更新前基地内公有土地仅占0.98%，其余全为居民的私有土地，权属非常复杂。因此该项目的更新难度在于如何理清错综复杂的权利关系，使各类权利人满意进而推动更新（图6）。
图6 更新前基地实景示意图
该项目权利关系的复杂性体现为三个方面。（1）其土地权利人与建筑物所有权人不完全合一，两类权利人存在纷争。在台湾，土地权利人与建筑物所有权人通常具有合一性，但该基地则基本是分离的。由于原土地权利人在1940年代—1960年代之间签订过土地买卖契约，禁止办理转移和登记，因此法院判定现今的土地权利人无权使用或需要返还土地。但若返还土地给建筑物权利人，建筑物权利人需要支付庞大的地价税金，因此迟迟没有过户，两类权利人依然处于分离状态。如果不能达到双方满意，就很难推动该基地更新。（2）违建住宅及违建户众多。居住在基地内的建筑物权利人出于改善居住条件的目的，希望重建房屋，但由于难以取得建筑物登记凭证，只好违法增建建筑物。基地违章现象十分严重，违建户高达16人。如果不能妥善安置违建户，更新同样难以推动。（3）权利人人数众多、产权零碎。该基地大多数是历史继承土地，有部分土地未达一坪而产权人数却高达30余人，整个基地土地权利人更是多达167人，产权十分零碎，整合难度非常高。面对以上复杂的权利关系，唯有通过权利变换的方式才能解决。该项目首先通过三家不动产估价机构对各权利人所持有的土地及房屋进行估价，以作为权利变换的依据。估价之后，有22个权利人选择不参加更新后的房地分配，另有132个权利人因达不到最小分配更新单元而无法参与更新后的房地分配。这些权利人因不参与更新分配而领取现金补偿。这使原本167人的复杂产权状况，被简化成只有13位居民 参与最后的房地分配。由此可见，该项目通过权利变换制度使产权单纯化，解决了产权零碎的矛盾。同时借助权利变换，最后留下的这13位居民既是土地权利人又是建筑物权利人，解决了土地产权与建筑物产权不合一的状况。基地内的16个违建户也通过权利变换制度得到了妥善的安排。结合当局的容积奖励制度，权利人同意实施者提供给违建住户高于法定标准的拆迁补偿金。在获得了较为满意的补偿之后，违建户同意自行安置或现地安置以配合更新。核计下来，成本方面包括不参与分配的居民和违建户的补偿金在内，开发商和参与分配的居民共同支出23.69亿新台币。而更新后该项目总价值为46.40亿新台币，因此参与分配的居民和开发商可依据各自的比例分配22.71亿新台币的新增价值，对更新而言具有较高的激励效应。通过权利变换，该项目在更新完成后建成了3栋地上15层、地下4层，共111户的高层住宅；扩展了原本仅2m宽的狭窄巷道，建成了6m的较为宽阔道路；增设了1014m人行道，创造了优质的步行空间；还对基地进行了一体式规划，改善了原本破旧的居住空间，提升了基地周围的环境水平（图7）。
图7 更新后平面图
通过该案例可见，权利变换的制度设计能够整合错综复杂的产权权利关系，使之得到更有效率的重新配置，从而使初始更新难度较大的项目具有可操作性。长期以来台湾地区都市更新的关注点主要是多元产权背景下的公平问题，多为如何保护各类产权主体的利益并公平分配增值利益。就这一点而言，实施多年的权利变换制度已经基本解决了上述矛盾，化解了诸多因更新分配不公引发的社会冲突。同时，也需要看到权利变换制度的局限性。本研究团队在走访台湾从事都市更新的一线专家时了解到，现时台湾地区都市更新的主要矛盾出现了从公平向效率方面转化的新趋势。更新效率低下是台湾各城市普遍存在的问题。除台北、高雄等少数城市之外，绝大多数城市的都市更新极难推动，耗时旷日持久，效率非常低下。以最容易推动更新的台北市为例，平均完成一个更新项目需要近3000天，即约8年时间才能完成，较长的10余年还没有突破性进展。甚至有学者认为台湾地区的都市更新将会停滞很长一段时间。究其原因有客观和主观两个方面。客观上，首先在于权利变换制度的程序冗长而复杂。为了谨慎地处理各类产权，权利变换制度在设计之初制定了精细的程序，每进行一个环节都要经历申请、公听会、审议等流程。每个流程都包含各种不确定因素，因而影响了更新的效率。目前台湾开始在部分城市推行“简易都更”，意在简化更新流程、提升更新效率，但简易都更的科学性和可行性还有待时间考验。其次权利变换制度本身更为强调利益分配的公平性，为此设计了等价值比例转换的规则，使居民在更新完成后公平地获得相应比例的增值利益。这一规则的问题在于缺乏对居民所能获得的绝对利益的照顾。例如很有可能在实施权利变换后居民所得的房屋面积会小于更新前，这样一来便会严重影响居民的参与热情。主观上，居民对于更新后利益的要求存在众口难调的现象，为了追求个人利益的最大化而拖延整个更新进程。出现这种现象的根源在于权利变换制度一直将容积奖励作为激励居民参与更新的诱因，而居民一旦将经济要素作为最重要的参与标准，便会很容易拖延更新进程。台湾权利变换制度对大陆城市的启示主要表现为以下方面。（1）需要以产权利益的公平分配为核心推动各类权利所有人共同参与城市更新增值产权利益的公平分享是城市更新的核心问题。大陆城市在土地公有制的背景下，对于城市更新主体角色定位及利益公平分配模式的设计尚未具备充分的意识。首先，政府作为绝对管理者的角色定位严重影响了市场的公平性。大陆城市中，政府作为城市更新的主要发起人，具有绝对权威，通常以较低价格从市民手中收回土地再出售给开发商，以获得的一次性土地出让金收入来进行公共设施建设。但仅靠政府来建设公共设施，推动城市更新，必然会造成繁重的财政负担，进而导致政府盲目增加土地交易，降低交易门槛，造成土地交易市场混乱和土地透支。另外，政府在城市更新中也承担着监督者和管理者的角色。这种既充当裁判员又充当运动员的双重身份无利于政府以公平、公正的姿态对开发和实施进行监控。其次，开发商作为更新的实施主体，除上缴给政府土地出让金外，几乎独享更新收益。但同时承担全部投资风险。最后，被拆迁居民通常是更新中的被动配合者，缺少话语权。通常居民会被提供两种补偿办法：一是一次性的拆 迁补偿；二是由开发商在其他地区提供拆迁安置住房，安置住房与原更新地区住房的差价通过一次性现金补偿来解决。这其中就存在很大的矛盾——如拆迁补偿数额较大，被拆迁居民可以得到很好的补偿，但开发商却承受了巨大的经济压力，致使更新积极性降低；如拆迁补偿数额太少，拆迁居民便无力购买商品房，只能选择在地点较为偏远的地区租房，对于居民的就业、生活都会造成一定的困扰。并且更新地区原有的邻里关系也被割裂，拆迁居民容易因此而对更新产生抵触。通过对大陆与台湾城市更新在利益分配上的比较发现（表1），台湾“权利变换制度”是一种风险共担、利益共享的新模式。权利变换制度的“等比例价值变换”这一特性，相较大陆的一次性回收土地出让金、一次性赔偿而言具有诸多的优势。表1 大陆与台湾城市更新主体利益分配方式比较
首先，政府作为整个更新项目的掌舵者而非参与者，能够更加公平、公正地担当其监督管理者的责任。其次，土地及建筑物所有者及权力关系人可自愿参加权利变换，通过权利价值比例分享更新增值收益，同时也承担一定的开发风险。另外，居民对于更新决策也具有一定的话语权，变为更新的主动参与者。再次，其他投资者也可参与都市更新项目，以资金获得相应的价值比例，同时分担一定的风险但不参与更新项目的经营管理。最后，开发商通过更新增值收益分享的方式，既减轻了资金的压力，又分散了开发的风险，有利于更新的推进。这种风险共担、利益共享的利益分配模式提高了开发商与各类权利人、投资者参与都市更新的积极性，同时也体现了社会利益分配的公平性。（2）需要面向不同权利所有人制定具有针对性的权益分配方式虽然大陆城市土地归属国有，但土地使用权的多元化问题也很突出。尤其是历史上遗留下来的各类型产权问题，均对城市更新造成了很大的困扰，其中包括历次土地产权制度改革造成的大量公有产权住房产权不明或者混杂，快速城镇化造成的众多城中村集体用地产权问题突出，由于其他各种客观原因形成的小产权房泛滥等现象。同时一些类似于公寓式住房和单间写字楼的产权模糊商品在市场进行买卖，也给大陆住房产权纠纷埋下了制度隐患。各种合法与非法的产权纠纷使得很多城市更新项目进展缓慢，甚至引起公众不满，爆发群体性事件等社会冲突。台湾现行权利变换制度提供的重要启示是，应当结合历史因素充分考虑包括合法以及非法权利所有人在内的各种需求，采用产权权利束的理念，针对不同的土地或建筑权利人的具体状况来制定符合公平与效率原则的城市更新权益分配机制。为此台湾当局以法律的形式对各类型权利在都市更新中的体现及其应对方式予以了详细规定，以便于区别对待。而目前大陆在具体的实践过程中，还没有应用权利束的甄别思路对不同的房屋类型提出有针对性的产权改造建议。通过比较分析发现，可借鉴台湾权利变换制度的公平分配思想内核，并针对大陆特定的土地公有制背景以及城中村、小产权房改造等特殊的土地使用现象，尝试提出适合我国大陆城市更新的创新性制度。首先，大陆的土地制度是土地公有制，居民享有的是土地使用权，但同样能够破除单纯以政府或开发商为主体的开发模式，探索以社区为开发主体的更新方式。对于合法的土地使用权人，可由中央政府向地方政府适度释放建设许可权，地方政府向原土地使用权人适度释放土地发展权。鼓励原土地使用权人主动提出或自行进行更新，允许原土地使用权人不必采用招拍挂方式，而是通过协议方式获得土地使用权。保证其在更新后仍能获得土地使用权，以鼓励合法土地使用权人配合更新。例如对于城中村集体用地的更新，可允许其成立更新组织，并在更新后以组织为单位享有土地使用权，不必再由政府将集体用地进行征收转为国有。这样在社区或居民统一意见后可集体委托开发商申报更新，这种自下而上的自主更新模式无需进行产权移交或搬迁，保障了居民重返更新地区的权益，还可以实现居民与开发商的利益共享和风险共担。其次，对于历史上所形成的大量城中村、小产权房等社区中的违章户，不必一定勒令其退出非法占用的土地或强制拆除房屋，抑或采用罚款、勒令缴纳土地有偿使用费等惩罚性方式。实践证明，这些方式的实施可行性很低。建议参考台湾的相关做法，在考虑历史因素的基础上制定出合理的违章建筑拆迁资金补偿标准、建筑物补偿标准或安置标准，以鼓励违章户配合更新。同时应采用权利束的理念对其中涉及的各种产权权利进行理论上的廓清，以指导制定实践中的针对性对策。这一点对于解决我国广州、深圳、北京等众多城市中困扰已久、已成为城市痼疾的历史用地城市更新问题，尤其具有现实意义。可以把正在试行的土地租赁制度作为土地出让制度的一种补充，应用到城市更新当中。土地租赁是指土地所有者将土地有条件地出租给使用者，使用者分期向土地所有者支付出租费用，并在约定期限内将土地归还给土地所有人的方式。“这种分期交付租金的方式让使用者能够在土地费用高昂的条件下有能力承租土地，有利于社区组织自发更新，让国家和居民共享更新效益，最大程度地实现社会公平与和谐发展”。大陆居民虽没有土地的所有权，但土地的使用权同样具有市场价值和可交换性。目前大陆的不动产评估体系还不够完善，因此应借鉴台湾对土地和房屋价值进行评估的方法，建立科学合理的价值评估标准，合理评估使用权利价值。这也是公平分享更新收益的前提。作者：郭湘闽，哈尔滨工业大学（深圳）建筑学院，副教授，硕士生导师。24904404@qq.com
冀萱，邯郸学院，教师
王冬雪，中国城市规划设计研究院深圳分院，规划师
颜晓娜，哈尔滨工业大学（深圳）建筑学院，硕士研究
台北市城市设计制度构建经验与启示
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